當(dāng)前位置：來源：科學(xué)網(wǎng) 記者：焦建 時間：2014-07-08 13:47
南水北調(diào)是中國水情的必然選擇，應(yīng)推進(jìn)南水北調(diào)西線工程及中線二期工程的開工建設(shè)。但跨流域調(diào)水必須審慎推進(jìn)，以此真正優(yōu)化中國的水資源網(wǎng)絡(luò)
作為全球迄今為止規(guī)模最大的跨流域調(diào)水工程，與三峽工程相比，南水北調(diào)工程備受關(guān)注的焦點并非建與不建，而是如何興建、如何使用。
這源于后者是緩解中國北方缺水地區(qū)水資源供需矛盾，保障北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮、社會穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境改善最有效途徑。這不僅關(guān)系生態(tài)、民心，且已關(guān)乎政治。
在此之前，北方地區(qū)的水資源短缺已呈現(xiàn)長時間、大范圍、高強(qiáng)度等特點，城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)之間產(chǎn)生了劇烈的用水矛盾。其影響主要體現(xiàn)為兩點：其一，資源型缺水嚴(yán)重；其二，與水密切相關(guān)聯(lián)的生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，這已成為北方經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行所面臨的關(guān)鍵性考驗之一。
如此形勢下，南水北調(diào)的作用何在？它將怎樣優(yōu)化配置中國的水資源圖景？一期工程的完工與后續(xù)工程的關(guān)系如何？中國日益增多的跨流域調(diào)水工程又意味著什么……針對一系列相關(guān)問題，《財經(jīng)》記者近期專訪了從1995年起就開始擔(dān)任“南水北調(diào)工程論證”項目規(guī)劃組專家的中國工程院院士王浩。
“南水北調(diào)是中國水情的必然選擇，應(yīng)推進(jìn)南水北調(diào)西線工程以及中線二期工程的開工建設(shè)?！蓖鹾票硎?，“但同時應(yīng)強(qiáng)調(diào)，跨流域調(diào)水必須謹(jǐn)慎推進(jìn)，才能真正優(yōu)化中國的水資源網(wǎng)絡(luò)。”
管理體系待協(xié)調(diào)
《財經(jīng)》：南水北調(diào)工程的必要性是什么？
王浩：我國水資源總量豐富，但時空分布極不均勻、水土資源極不匹配。長江是我國最大的河流，水資源極為豐富，多年平均水資源總量近1萬億立方米，約占全國的三分之一，但其中80%以上的水量都入海了。而長江以北的我國黃河、淮河和海河流域國土面積占全國的15%，水資源量卻僅占全國的7%，是我國水資源供需矛盾最為突出的地區(qū)。水資源的人均占有量很低、水資源地區(qū)分布不均勻、開發(fā)利用條件差別大等，這些都決定北方地區(qū)黃淮海流域無法依靠自身來解決水資源短缺的狀況。
南水北調(diào)工程是緩解我國黃淮海流域水資源短缺的必由之路，它既可以為黃淮海流域社會、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供水資源保障，又可大幅降低受水區(qū)地下水超采，為生態(tài)環(huán)境改善創(chuàng)造條件。它不僅是供水工程，也是政治工程和生態(tài)工程。
《財經(jīng)》：東、中線一期完工能起什么作用？
王浩：一期工程建成后，將在水資源保障、促進(jìn)節(jié)約用水、建設(shè)環(huán)境友好型社會等方面起到重要作用：
第一是增加供水，改善用水緊張局面。一期工程建成后，多年平均向北京、天津、河北、河南和山東五省（直轄市）凈增供水量約102億立方米，約占這些地區(qū)2012年生活和工業(yè)用水量的40%，將有助于緩解我國黃淮海東部平原地區(qū)水資源供需矛盾，城市生產(chǎn)生活用水緊張局面將大為改善。
第二是遏制地下水超采，改善受水區(qū)生態(tài)環(huán)境?，F(xiàn)狀，受水區(qū)供水主要靠超采地下水來維系，累積超采地下水1000多億立方米，由于過度開采，黃淮海平原東部形成一個巨頭的漏斗，地面沉降、水質(zhì)變差、河道湖泊干涸等環(huán)境問題非常突出。南水北調(diào)有利于緩解這些地區(qū)地下水超采局面。
第三是有利于合理配置資源。兩部制水價機(jī)制的建立，在經(jīng)濟(jì)上和制度上制約了對水資源的隨意取用，有利于水資源的合理開發(fā)利用。
第四是南水北調(diào)將促使公眾提高對于水資源節(jié)約以及水環(huán)境保護(hù)的意識。現(xiàn)在已有越來越多的人認(rèn)識到水資源的寶貴，提高了水資源節(jié)約和保護(hù)意識。
《財經(jīng)》：國務(wù)院近日公布了《南水北調(diào)工程供用水管理條例》（下稱“條例”），對解決南水北調(diào)后期運(yùn)營問題能起什么作用？
王浩：南水北調(diào)工程的調(diào)水、用水管理具有其特殊的復(fù)雜性：一方面，調(diào)水管理涉及水源區(qū)、受水區(qū)和調(diào)水工程本省，水資源關(guān)系非常復(fù)雜，調(diào)度決策的影響因素多；另一方面，南水北調(diào)水將對受水區(qū)現(xiàn)有供水體系、用水習(xí)慣造成較大影響，管理難度大。
一期工程通水后，因供水成本明顯高于受水區(qū)當(dāng)?shù)厮吹墓┧杀?，所以必須通過機(jī)制、體制的建立，規(guī)范和約束用水行為，合理配置當(dāng)?shù)厮屯庹{(diào)水，一方面要避免北調(diào)水得不到充分利用，另一方面又能遏制繼續(xù)超采地下水、破壞生態(tài)環(huán)境。
目前來看，這項條例總體還是比較完善的，但有些條款需要細(xì)化，且還有些條款操作性稍差。比如，條例中的“南水北調(diào)工程管理單位”現(xiàn)在還不明確；東線一期工程在2013年已經(jīng)通水，但目前的管理單位尚未成立。另外，兩部制水價在工程運(yùn)行初期如何執(zhí)行，受水區(qū)不用南水北調(diào)水的話怎么辦，這些都還不明確。2013年底，國家發(fā)改委批復(fù)東線一期工程的水價只是初期運(yùn)行水價，并沒有體現(xiàn)出兩部制水價的概念。
《財經(jīng)》：目前東線有了初期運(yùn)行水價，中線的水價還沒有確定，為什么這個從工程建設(shè)初期就在討論的問題，目前仍然沒有得到解決？實施兩部制水價存在什么困難，應(yīng)如何解決？
王浩：2002年《南水北調(diào)總體規(guī)劃》中就確定了東、中線一期工程的供水水價，至今又過去了十多年，由于物價上漲、工程投資增加等，當(dāng)時制定的水價已經(jīng)不適應(yīng)新的形勢。水價的制定不僅要考慮工程的投資、運(yùn)行成本和企業(yè)利潤等，還要考慮受水區(qū)的承受能力和用水習(xí)慣。定得過高會導(dǎo)致調(diào)水供不出去，受水區(qū)繼續(xù)超采地下水；水價定得過低，既不利于促進(jìn)受水區(qū)節(jié)約用水，又不能保障工程的正常運(yùn)行。
水資源具有“自然”和“商品”兩種屬性。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，只把水作為自然資源，對水的商品屬性認(rèn)識不足，用水往往是無償或價格很低，導(dǎo)致缺水和水資源浪費(fèi)并存。水既然具有商品屬性，就要遵循基本價值規(guī)律，建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的南水北調(diào)工程水價形成機(jī)制，即兩部制水價。
兩部制水價包括基本水價（或稱“容量水價”）和計量水價?；舅畠r用于補(bǔ)償供水的固定資產(chǎn)成本，按照償還貸款本息、適當(dāng)補(bǔ)償工程基本運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用的原則確定；計量水價用于補(bǔ)償供水的運(yùn)營成本，按照補(bǔ)償基本水價以外的其他合理費(fèi)用以及計入規(guī)定利稅的原則確定。以規(guī)劃各省市年平均分水量和基本水價為依據(jù)，不管受水區(qū)用不用水、用多少水，每年都必須足額繳納基本用水費(fèi)，包括基本水費(fèi)和按基本用水量計算的費(fèi)用（基本用水量為分配水量的50%－60%）。實際用水量超過基本用水量后，超出的部分按計量水價收取計量水費(fèi)。只有實行兩部制供水水價，才能實現(xiàn)總體規(guī)劃確定東、中線一期工程“還貸、保本、微利”的運(yùn)行目標(biāo)。
兩部制水價雖然早就提出，但成功應(yīng)用的實例并不多。南水北調(diào)兩部制水價的實施，還需要有個邊認(rèn)識邊接受的過程。我個人認(rèn)為，未來三年到五年內(nèi)，兩部制水價一定會在南水北調(diào)工程中得到實施。
《財經(jīng)》：南水北調(diào)的沿岸各省份都有自己的打算，現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了有些受水區(qū)不愿意用東線水的問題，應(yīng)如何協(xié)調(diào)利益沖突？
王浩：在南水北調(diào)工程規(guī)劃初期，天津、河北兩?。ㄊ校┎辉敢庥脰|線水，主要是擔(dān)心東線水質(zhì)難以保證。但從東線工程初期運(yùn)行水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果來看，東線調(diào)水水質(zhì)全部達(dá)到三類水以上，好于預(yù)期。目前，河北和天津都在做前期工作，考慮擴(kuò)大東線工程的供水范圍，多用東線水。
2014年，山東省受水區(qū)需北調(diào)水量僅為1億立方米，遠(yuǎn)低于東線一期工程規(guī)劃向山東省年供水量16.8億立方米，主要原因有以下三點：一、2013年山東省降水好于往年，水庫蓄水較多；二、山東省受水區(qū)配套工程建設(shè)滯后，受水區(qū)用不上北調(diào)水；三、受水區(qū)還需要一個逐步接受的過程。
《財經(jīng)》：在工程運(yùn)行階段，應(yīng)如何保證外調(diào)水高效使用？它能否起到為整個華北平原缺水地區(qū)涵養(yǎng)更多地下水、防止地下漏斗的作用？
王浩：地下水補(bǔ)給是水循環(huán)過程的一個環(huán)節(jié)，淺層地下水具有可恢復(fù)性，適當(dāng)?shù)亻_采是可以的，但深層地下水的恢復(fù)速度很慢，需要幾十年或者上百年。華北平原的淺層地下水資源和地表水資源量非常有限，遠(yuǎn)不能滿足該地區(qū)的生產(chǎn)生活用水，現(xiàn)狀主要靠超采地下水來維系。在工程運(yùn)用期，首先必須加大地下水開采量的監(jiān)測、監(jiān)督，不折不扣地落實受水區(qū)地下水壓采方案，該禁采的區(qū)域一定要禁采，該限采的區(qū)域一定要嚴(yán)格控制開采量；二是要通過水價機(jī)制，促使受水區(qū)合理利用南水北調(diào)水。
用南水北調(diào)的水替代現(xiàn)狀超采的地下水，使其得到休養(yǎng)生息，就是對地下水的最好補(bǔ)充。一些專家學(xué)者也提出了通過現(xiàn)狀的地下水開采井，把南水北調(diào)暫時用不完的水回灌到地下，也可以起到涵養(yǎng)水源、緩解地面沉降的作用。
《財經(jīng)》：仍以北京為例，它為什么要使用價格可能更高的南水北調(diào)水？另外，是否存在南水北調(diào)水無法成為北京水供應(yīng)體系中穩(wěn)定可靠來源的問題？
王浩：北京非常缺水，把全世界缺水的報道集中起來描述北京缺水都不為過。北京的水現(xiàn)狀是：在年全部36億立方米的用水量中，有8億立方米是再生水；除此之外，其水資源缺口主要靠超采地下水、擠占河道內(nèi)生態(tài)用水和南水北調(diào)京石段應(yīng)急供水來貼補(bǔ)?？鄢缓侠淼睦昧?，北京的年缺水量在10億立方米以上。因此，它靠節(jié)水、挖掘內(nèi)部潛力的方式擴(kuò)大供水量的能力已經(jīng)很小，必須實施跨流域、跨區(qū)域調(diào)水。目前，一些專家學(xué)者提出用海水淡化水給北京供水，現(xiàn)實情況是海水淡化制水成本近7元－9元/立方米，加上供水工程建設(shè)和運(yùn)用費(fèi)用，海水淡化供水水價要遠(yuǎn)高于南水北調(diào)中線水價。海水淡化每年需要浪費(fèi)大量能源，既不經(jīng)濟(jì)又不環(huán)保。
如果單從水量來看，南水北調(diào)水在受水區(qū)是補(bǔ)充水源。但在實際運(yùn)用中，南水北調(diào)水和當(dāng)?shù)厮窍嗷パa(bǔ)充的，當(dāng)受水區(qū)水資源豐富時，可多用當(dāng)?shù)厮?；受水區(qū)水資源少、且水源區(qū)水量豐沛時，可多用南水北調(diào)水；當(dāng)受水區(qū)和水源區(qū)都枯時，還是要以受水區(qū)當(dāng)?shù)厮┧疄橹?，可適當(dāng)?shù)爻梢恍┑叵滤?；另外還要充分發(fā)揮受水區(qū)水庫的調(diào)蓄作用，將豐水年的水蓄在水庫供給枯水年用。
《財經(jīng)》：為獲得穩(wěn)定供水，北京的做法是開拓多重源頭，既用南水北調(diào)水，也用海水淡化水。但這些水的成本和用途是不一樣的，這些水源之間出現(xiàn)供給矛盾時該怎么解決？
王浩：目前來看，大規(guī)模地利用海水淡化成功的例子還沒有，且海水淡化供水水價遠(yuǎn)高于南水北調(diào)水供水水價。未來10年－20年內(nèi)，北京市還很難大規(guī)模地利用海水淡化水，在個別地區(qū)或一些企業(yè)嘗試?yán)煤Ｋ部梢缘?，海水淡化水還很難替代南水北調(diào)水。
提高利用效率為要
《財經(jīng)》：湖北至陜西的用水，都因南水北調(diào)中線工程受到了一系列影響。這些地區(qū)因為城鎮(zhèn)化等原因出現(xiàn)用水量加劇的話怎么協(xié)調(diào)？
王浩：國務(wù)院水資源管理“三條紅線”用水總量控制目標(biāo)已經(jīng)層層分解，落實到了各地市，水利部每年都要對各地市的用水總量進(jìn)行考核。另外，水利部會同國家發(fā)改委等十個部委聯(lián)合印發(fā)了《實施最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實施方案》，對省級行政區(qū)人民政府有關(guān)水資源管理“三條紅線”落實情況進(jìn)行考核。所以，未來南水中線水源區(qū)的用水量不會大幅度增加。
《財經(jīng)》：南水北調(diào)的受水區(qū)為了獲得穩(wěn)定供水，應(yīng)與供水區(qū)形成什么關(guān)系？現(xiàn)在這種關(guān)系是否已經(jīng)形成良性循環(huán)？
王浩：從法律層面看，《水法》第三條明確規(guī)定，水資源是屬于國家的，國家有權(quán)力統(tǒng)一配置水資源。但從情理來看，水源區(qū)為了保障水質(zhì)，犧牲了自己的發(fā)展和利益，受水區(qū)應(yīng)該給水源區(qū)一定的補(bǔ)償。所以，我覺得國家應(yīng)該出臺長效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，或由國家出臺優(yōu)惠政策和提供資金給水源區(qū)補(bǔ)償，或在供水水價中增加生態(tài)補(bǔ)償基金，以此返還水區(qū)，促進(jìn)水源區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型。
《財經(jīng)》：水權(quán)是否是解決南水北調(diào)一系列問題的關(guān)鍵？目前進(jìn)展如何？
王浩：南水北調(diào)工程建成后，運(yùn)行調(diào)度好壞將直接關(guān)系到工程效益的發(fā)揮。工程運(yùn)行調(diào)度好壞，除了技術(shù)層面的問題外，更需要機(jī)制、體制的保障。合理的水價機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制和工程運(yùn)行管理體制都是解決南水北調(diào)工程一系列問題不可或缺的。
《財經(jīng)》：南水北調(diào)中線二期工程目前的進(jìn)展情況如何？它如何與原先的一期工程協(xié)調(diào)？
王浩：中線一期還沒有建成通水，二期工程尚未納入議事日程。當(dāng)前最重要的事情是把南水北調(diào)中線一期工程建好、管好、用好。
東線二期工程與一期工程相比，一是要增加水源地的可調(diào)水量，從目前來看，從漢江調(diào)水130億立方米的可能性不大，需實施引江補(bǔ)漢工程，從三峽庫區(qū)調(diào)水至漢江；二是要擴(kuò)大干渠的輸水規(guī)模，可采用沿現(xiàn)有干渠埋設(shè)管涵的方式來實現(xiàn)，起點為下洼，終點為北拒馬河，管涵線路長992千米，輸水流量為150立方米－42立方米/秒，年調(diào)水量約40億立方米。
《財經(jīng)》：中線一期從最早的140億立方米調(diào)水量，最終縮減到95億立方米，現(xiàn)在來看能否滿足北方需求？中線二期工程有無緊要性？
王浩：中線一期工程最大的問題就是水源區(qū)調(diào)水量不穩(wěn)定、年際之間差別大，給北京的不夠，給河北的也不夠。北京近年來人口增加太多，南水北調(diào)規(guī)劃論證的時候，北京人口是1200多萬，現(xiàn)在達(dá)到了2100萬，近15年來每年增加60萬人，共增加了900萬人?，F(xiàn)在看來，南水北調(diào)中線一期工程給北京市分配的10億立方米水是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。中線工程要盡快開展二期的前期研究工程。有些人擔(dān)憂漢江水量不足，也可以通過先“引江補(bǔ)漢”，讓長江水補(bǔ)給漢江，再調(diào)水到北京這種方式進(jìn)行解決。
《財經(jīng)》：你之前也提及，“應(yīng)像避免戰(zhàn)爭一樣避免調(diào)水工程”，這是否會與二期工程的建設(shè)產(chǎn)生沖突？
王浩：一個具體的跨流域調(diào)水工程進(jìn)行與否，存在一系列的判斷準(zhǔn)則，包括經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則、效率準(zhǔn)則、工程準(zhǔn)則等。對一個地區(qū)來說，首先是先考慮節(jié)水，然后是當(dāng)?shù)厮跐?。這兩種手段的邊際成本都上升到很高的情況以后，才考慮最后一個手段，就是跨流域調(diào)水，這是最后一個殺手锏。因為中國不少地區(qū)在缺水的同時，還存在大量浪費(fèi)。跨流域調(diào)水是最為無奈的方法，拆東墻補(bǔ)西墻又耗資巨大，易引發(fā)巨大的地方利益博弈，以及生態(tài)、移民等難題。
但也應(yīng)看到，調(diào)水工程有利有弊，如果利大于弊，并可通過工程或非工程措施將不利影響降到最小，且工程技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理的調(diào)水工程是實現(xiàn)水資源合理配置必不可少的措施。對某一地區(qū)來說，如果通水節(jié)水、挖掘內(nèi)部供水潛力后，水資源供需矛盾仍不能解決的話，調(diào)水工程也是必要的，比如黃淮海東部平原的可持續(xù)發(fā)展就離不開南水北調(diào)工程。
《財經(jīng)》：為了避免不必要的調(diào)水工程上馬建設(shè)，中國在利用水資源問題上還應(yīng)采取什么措施？
王浩：水資源危機(jī)作為全世界所面臨的共同問題，已經(jīng)成為繼石油危機(jī)之后的另一個嚴(yán)重社會危機(jī)。面對這樣的形勢，我們應(yīng)該致力于五方面的研究，采取措施，積極應(yīng)對水資源危機(jī)：
一是研究和建立水資源危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。實時監(jiān)測水資源現(xiàn)狀、評估未來發(fā)展動態(tài)，有效降低突發(fā)水危機(jī)事件對社會經(jīng)濟(jì)的沖擊效應(yīng)；
二是應(yīng)加快水資源危機(jī)應(yīng)急體系的建設(shè)。水資源危機(jī)事件出現(xiàn)時，應(yīng)該采取什么應(yīng)對措施，采取什么方法和步驟解決危機(jī)，優(yōu)先保證哪些部門用水、限制什么部門用水，如何最大限度增加供水等，這些都需要各級政府和有關(guān)職能部門的共同努力，不僅要廣泛宣傳環(huán)境保護(hù)知識，增強(qiáng)公眾水資源保護(hù)意識，還應(yīng)制定有關(guān)應(yīng)急系統(tǒng)的管理程序；
三是要加強(qiáng)水資源論證，嚴(yán)格控制取水總量。實現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)利用，維持水生態(tài)系統(tǒng)的健康平衡，必須嚴(yán)格控制國民經(jīng)濟(jì)取水總量。目前，我國已經(jīng)建立起了建設(shè)項目水資源論證和取水許可審批制度，要科學(xué)制定流域水量分配方案，積極推進(jìn)水資源規(guī)劃論證工作，防止區(qū)域水資源的過度開發(fā)；
四是建設(shè)節(jié)水型社會，落實用水效率控制紅線。強(qiáng)化各項節(jié)水措施，走節(jié)水型社會的道路，是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要途徑；
五是要保護(hù)水環(huán)境。嚴(yán)格控制入河污染物總量，改善生態(tài)環(huán)境。
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