工作人員從昆明滇池草海提取水樣，水樣污染濃度嚴重超標。國新
“為了解決城市居民的吃肉問題，很多城市在近郊建設(shè)了規(guī)?；酿B(yǎng)豬場、養(yǎng)牛場，結(jié)果大量的豬牛糞便無法處理，不但污染了水、大氣環(huán)境，而且造成口蹄疫、禽流感等疾病由禽畜傳播到人群。雖然有肉吃了，但是肉不好吃，也不敢吃了；另一方面，我國從國外進口禽畜品種，出口處理好的肉，把養(yǎng)殖的污染留在了國內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計，目前，我國豬牛養(yǎng)殖的排污量相當于我國城鎮(zhèn)居民排污量的15倍?！?
6月22日，國家環(huán)?？偩謶?zhàn)略環(huán)境影響評價專家咨詢委員會成立大會，中國工程院院士、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院研究員張子儀的一番話道出了我國規(guī)?；B(yǎng)殖污染的現(xiàn)狀和他的擔(dān)憂。他認為，我國的規(guī)模化養(yǎng)殖政策、規(guī)劃應(yīng)該進行戰(zhàn)略環(huán)評，否則環(huán)境污染的后果將難以預(yù)測、解決和承受。
環(huán)?？偩值馁Y料顯示，目前，我國流經(jīng)城市的河流90%%受到嚴重污染，3億多農(nóng)民喝不上干凈的水，4億多城市居民呼吸不到新鮮的空氣，2006年平均每兩天發(fā)生一起突發(fā)性環(huán)境事故，全年的群眾環(huán)境投訴達60萬人次。
減少政策規(guī)劃失誤
“一些地方在推進工業(yè)化和城市化時，較少在宏觀決策和整體規(guī)劃上考慮環(huán)境與資源因素，帶來了深刻教訓(xùn)。近日引起廣泛關(guān)注的廈門海滄空間布局失調(diào)等問題就是如此。”國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳說，在廈門海滄區(qū)，已形成化工石化工業(yè)項目集中的大型工業(yè)區(qū)，但還在規(guī)劃建設(shè)以居住為主要功能的海滄新城，工業(yè)區(qū)發(fā)展與海滄新城建設(shè)的矛盾日益突出，環(huán)境風(fēng)險隱患不斷增加，社會的和諧安定受到一定影響；中西部一些省市在制定能源、電力、重化工基地建設(shè)規(guī)劃時，未能考慮生態(tài)脆弱的承受力，已造成了幾代人都難以恢復(fù)的生態(tài)問題；岷江水電開發(fā)就有規(guī)模失控的問題，在岷江上，幾乎每隔十來公里就建成或在建一座水電站，原來豐沛的地表水流變成了一個接一個的暗流，不少河段趨于干涸，近40種魚類的生存環(huán)境遭到嚴重破壞，生物多樣性岌岌可危。
中國工程院院士、北京大學(xué)教授唐孝炎在會上提出，我國城市化率是要提高，城市群發(fā)展規(guī)劃也做了很多，但是城市群帶來的區(qū)域大氣污染、流域水污染問題究竟由誰來考慮，誰來處理？現(xiàn)在不僅沒有列入《環(huán)評法》，也沒有法律依據(jù)，成了一個多方“扯皮”的棘手境況。因此，我國城市群的戰(zhàn)略環(huán)評非常重要，必須盡快開始。
“五六十年代，我國進行了大規(guī)模的填湖造田，造成湖泊水流不暢，自然凈化能力急劇下降。”清華大學(xué)副校長陳吉寧教授說，當時滇池的水生態(tài)系統(tǒng)非常健康，大量湖面被填平后，滇池水質(zhì)開始嚴重惡化，相比而言，“工業(yè)和生活排污的‘貢獻’是次要因素”；太湖存在相似情況，在八九十年代，大量太湖流域的濕地和沼澤被填平，用于建設(shè)工業(yè)園區(qū)，結(jié)果污染和藍藻暴發(fā)成了太湖的“頑疾”……
潘岳說，從制度體系上看，我們原來也對建設(shè)項目開展環(huán)評，但建設(shè)項目只處于整個決策鏈（戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、計劃、項目）的末端，所以建設(shè)項目環(huán)評也只能補救小范圍的環(huán)境損害，無法從源頭上保護環(huán)境，也不能指導(dǎo)政策或規(guī)劃的發(fā)展方向，更不能解決開發(fā)建設(shè)活動中產(chǎn)生的一系列影響。現(xiàn)在，基本國情和外部國際環(huán)境決定了我們不可能再繼續(xù)復(fù)制西方傳統(tǒng)工業(yè)化的模式，可持續(xù)發(fā)展是中國的必然選擇，但可持續(xù)發(fā)展還需要借助一系列的制度安排來貫徹和落實，這當中，第一位的就是要通過戰(zhàn)略環(huán)評來健全環(huán)保參與綜合決策的機制。環(huán)境問題已經(jīng)成為制約國家發(fā)展的主要瓶頸，推進戰(zhàn)略環(huán)評刻不容緩。
促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級
戰(zhàn)略環(huán)評包括法規(guī)、政策、規(guī)劃環(huán)評，由于我國的《環(huán)評法》中只規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評，因此推進規(guī)劃環(huán)評就是推進戰(zhàn)略環(huán)評。規(guī)劃環(huán)評是指將環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟決策鏈的前端，并通過對環(huán)境資源承載能力的分析，對各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從開發(fā)建設(shè)活動的源頭去預(yù)防環(huán)境問題的產(chǎn)生。規(guī)劃環(huán)評不僅要對單個項目進行環(huán)評，還要對發(fā)展規(guī)劃進行環(huán)評；不僅對工業(yè)規(guī)劃進行環(huán)評，還要對城市規(guī)劃進行環(huán)評。
“戰(zhàn)略環(huán)評的重點應(yīng)是促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級，實現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化?！眹野l(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院研究員胡春力說，在國際分工中，如果中國依然發(fā)展高污染、高能耗、低附加值的產(chǎn)業(yè)，無論怎樣進行戰(zhàn)略環(huán)評，環(huán)境問題也難以解決，戰(zhàn)略環(huán)評作為早期介入決策、預(yù)防環(huán)境問題發(fā)生的重要“把手”，應(yīng)把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級放在首位，從決策源頭上減少污染排放，如此之下，還是無法解決和避免的污染排放，再借助技術(shù)和末端治理等手段來解決。
推動規(guī)劃的權(quán)威性
我國的GDP以每年8%%—12%%的速度增長，頻頻打破原定的增長速度。中國工程院院士、清華大學(xué)教授郝吉明說，我國的二氧化硫、化學(xué)需氧量屢屢未能完成減排指標的主要原因是經(jīng)濟發(fā)展速度失控。一方面是GDP增長過快，規(guī)劃處于被不斷突破的過程，另一方面，高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有改變，環(huán)境問題很難解決，矛盾很快就會被激化。
“推動戰(zhàn)略環(huán)評面臨著推動規(guī)劃的嚴肅性、權(quán)威性問題。規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評即是政府的行事依據(jù)，也是監(jiān)管政府的依據(jù)，規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評需要同樣的權(quán)威性?！标惣獙幷f。
除了經(jīng)濟增長與環(huán)境沒有銜接好外，還有一些城市經(jīng)常變動城市規(guī)劃，使當時審批合格的項目，一段時間之后常常因為城市規(guī)劃的變化而變成高風(fēng)險項目，又因為成本高昂而難以搬遷或改造，給群眾帶來很大的環(huán)境安全隱患。
“我國規(guī)劃種類繁多，從時間和性質(zhì)上可粗分為：20年的遠景規(guī)劃，5年到10年間的長期規(guī)劃，5年內(nèi)的短期規(guī)劃。我們要搞戰(zhàn)略環(huán)評或規(guī)劃環(huán)評，最注重的是5年短期規(guī)劃和10年長期規(guī)劃。在今后的發(fā)展中，我國將依法在土地開發(fā)、流域、區(qū)域和海域3個不同區(qū)域以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源、城市建設(shè)、交通和林業(yè)等10個專項規(guī)劃中大力開展不同層次的規(guī)劃環(huán)評。”潘岳說。
追求科學(xué)性
戰(zhàn)略環(huán)評制度產(chǎn)生于美國1969年的《國家環(huán)境政策法》。在上世紀70年代中期，歐美其他國家開始將環(huán)評的應(yīng)用擴展到戰(zhàn)略層次。1993年，歐盟發(fā)布文件規(guī)定，今后凡有可能造成顯著環(huán)境影響的開發(fā)活動或新的立法議案必須經(jīng)過戰(zhàn)略環(huán)評。在亞洲，韓國環(huán)評法要求國家及地方政府在制定實施各種政策與計劃時必須進行戰(zhàn)略環(huán)評。日本出臺了一整套“計劃環(huán)境評價體系”，專門用于區(qū)域開發(fā)計劃中的戰(zhàn)略環(huán)評。
“發(fā)達國家大規(guī)模建設(shè)、快速發(fā)展階段已基本結(jié)束，戰(zhàn)略環(huán)評主要內(nèi)容集中于土地利用、城市和區(qū)域空間規(guī)劃、道路交通系統(tǒng)等方面，以優(yōu)化完善環(huán)境為目標。我國正處于經(jīng)濟快速上升期，經(jīng)濟與環(huán)境的矛盾十分突出和復(fù)雜，未來發(fā)展的可變性很不確定。”陳吉寧說，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向重工業(yè)，經(jīng)濟運行高消耗、高污染特征顯著，城市快速擴張，規(guī)劃處于不斷突破的過程，區(qū)域協(xié)調(diào)機制、綜合調(diào)控機制薄弱，未來發(fā)展情況更加復(fù)雜，因此，我國的戰(zhàn)略環(huán)評在科學(xué)性上面臨著巨大的挑戰(zhàn)，從而影響了環(huán)評的科學(xué)性、客觀性和公正性。他建議，目前，在戰(zhàn)略環(huán)評方面必須將專家的觀點向程序化、規(guī)范化再向定量化、客觀化方向發(fā)展；開展國家、重點區(qū)域的生態(tài)環(huán)境承載能力研究，為各類戰(zhàn)略環(huán)評提供基礎(chǔ)和關(guān)鍵信息的支持，為戰(zhàn)略環(huán)評工作的推廣提供必須的技術(shù)支持；建立幾個國家規(guī)劃環(huán)評研究中心，盡快形成較為完善的規(guī)劃環(huán)評技術(shù)體系，強化能力和隊伍建設(shè)；戰(zhàn)略環(huán)評的最終選項是一項以科學(xué)為基礎(chǔ)的政治決策，替代方案的設(shè)計是引導(dǎo)利益相關(guān)者偏好的關(guān)鍵，因此，必須多提供給決策者幾個替代方案，達到“未來風(fēng)險最小化”的目的。
戰(zhàn)略環(huán)評專家咨詢委員會成立
“戰(zhàn)略環(huán)評體現(xiàn)了中國所處發(fā)展階段的必然要求?！迸嗽勒f，自2005年以來我國開展了戰(zhàn)略環(huán)評試點工作，并取得了積極成果。內(nèi)蒙古自治區(qū)通過戰(zhàn)略環(huán)評在“十一五”規(guī)劃綱要中將經(jīng)濟增長速度由15%%下調(diào)為13%%，將煤炭產(chǎn)能由5億噸調(diào)整為4億噸，發(fā)電裝機容量由6600萬千瓦調(diào)整為5500萬千瓦；大連市通過戰(zhàn)略環(huán)評，提出要集中布局，整合資源，推動產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，并以自然岸線保護為核心，根據(jù)近岸海域環(huán)境容量統(tǒng)籌規(guī)劃港口資源開發(fā)利用，促進了產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級;河南省平頂山市通過規(guī)劃環(huán)評，提出在城市轉(zhuǎn)型過程中要做好“增量”控制與“存量”調(diào)整的統(tǒng)籌安排，按總量分配產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標，以減排污染促進產(chǎn)業(yè)升級，將落后產(chǎn)業(yè)清空、剝離，為完成污染物減排任務(wù)提供了可靠保證。
“但目前，戰(zhàn)略環(huán)評工作還面臨著認識不到位、制度不健全、基礎(chǔ)不牢固等制約因素，很多地區(qū)和部門沒有對戰(zhàn)略環(huán)評給予應(yīng)有的重視，致使空間布局混亂、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等問題積重難返?！迸嗽勒f，戰(zhàn)略環(huán)評專家咨詢委員會由來自經(jīng)濟、社會、環(huán)境、資源等領(lǐng)域的共39位院士和學(xué)者組成。這個委員會是環(huán)?？偩珠_展戰(zhàn)略環(huán)評的核心決策咨詢機構(gòu)，將審議各類開發(fā)建設(shè)規(guī)劃環(huán)評文件，開展經(jīng)濟發(fā)展政策和各類規(guī)劃的環(huán)境影響研究論證。
咨詢專家組將首先對天津濱海新區(qū)、成渝經(jīng)濟區(qū)、廣西北部灣地區(qū)、福建海峽西岸經(jīng)濟區(qū)等重點區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局問題以及石化、化工、鋼鐵、有色、建材等重點行業(yè)的有序發(fā)展問題進行深入研究，分析其“十五”以來的投資、能耗、排污、治污等情況，預(yù)測其發(fā)展前景，使環(huán)保做到積極介入，超前謀劃，切實增強在綜合決策中的發(fā)言權(quán)。
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